恩施市为“顺应群众司法需求，助推基层依法治理”，坚持“以服务群众为出发点、以化解矛盾为着力点、以促进基层和谐为目标”的法治建设要求，积极开展送法到村（社区），主动参与接访并介入各类疑难信访案件的调查和调解，积极为化解涉法涉诉信访案件出谋划策，助推基层治理，取得良好效果。

2012年12月，李克强总理到恩施市视察，指示恩施在“扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整上先行先试，以提供全国可参考的经验”。为此，恩施市在先行试点的基础上，引进律师参与基层综合治理。

一、从加强基层社会综合治理的角度，实施“律师进村，法律便民”

一是领导重视，明确方案。市委市政府高度重视法治建设工作，多次召开专题会研究部署，围绕既定目标出台具有可操作性的《恩施市普遍建立法律顾问制度的实施方案》，确立目标、明确职责、细化步骤、分解任务。市委办公室为乡（镇、办）和市直党群机关普遍建立法律顾问制度工作责任单位；市政府法制办为政府所属部门和事业单位责任单位；市经信局、商务局等为相关国有企业和非公有制企业工作单位。市司法局负责合同备案，并对法律顾问进行指导和监督，市委政法委负责督办落实。

二是全面建立“四个一”工作模式。即一个乡（镇、办）一个法律顾问团、一个村（居）聘请一名法律顾问、一个农村网格（或村民小组）培训一名法律宣传员、每个家庭培训一名法律明白人。

三是打造“律师进村，法律便民”升级版，建好村（居）“法律诊所”。在落实“四个一”工程基础上，积极打造“律师进村，法律便民”升级版，全面推行以村（居）委会为依托，设立法律诊所，开展“四诊服务”（入户“问诊”、定点“义诊”、定期“巡诊”、集体“会诊”）。由乡法律顾问团安排专人或村（居）委会聘请的常年法律顾问定期到“法律诊所”接待来访的人民群众，对相关法律问题进行解答。如舞阳坝街道办事处、龙凤镇创新探索出“1234工作法”和“四诊全覆盖”全新法律服务模式，即：乡镇办组建一支法律服务队伍，依托于各村居搭建的“法律诊所”和“人民调解委员会”两个平台，以司法所为指导、以律师为主导、辖区派出所作为补充进行三所联动，开展定期坐诊、主动巡诊、随时出诊、集体会诊等四诊服务。同时，还适时推出“矛盾纠纷排查季”、“集体资产保护季”、“普法宣传工作季”，所服务的乡镇、村居基本做到“一乡镇一特色”、“一村（居）一主题”、“一季度一亮点”。

四是发放律师联系便民卡，编制法律服务一张网。制作法律顾问团联系服务卡，将受聘律师的姓名、职务、联系电话以及擅长代理的案件类型和范围进行公示，村民遇到矛盾纠纷时，均可通过电话、QQ、微信等方式，自行选择律师进行免费咨询。

五是全面推行“层级调处”，确保矛盾纠纷不出村（居）。2015年，全市在认真探索总结沐抚办事处“层级调处”工作经验的基础上，恩施市综治委下发《恩施市矛盾纠纷层级调处实施办法（试行）》，将法律服务与矛盾纠纷层级调处有效结合。在层级调处过程中，未经下一层级调处并签署调处意见的，上一层级不予受理。上一层级在调处矛盾纠纷时，下一层级应当如实介绍案情，并予以支持配合。法律顾问以“第三方”身份发挥咨询、参谋和指导作用，通过对矛盾纠纷分析、研判，提出法律建议。对通过层级调处仍不能解决的矛盾纠纷，乡（镇、办）又通过律师顾问团为案件当事人提供法律帮助，将案件引入诉讼程序解决或就地解决，实现矛盾不上交。

二、从规范引导信访行为入手，推行“律师进接访大厅”

一是落实市级领导接访，律师全程陪访制度。为甄别信访人的信访诉求是否合法、有无法律依据，便于领导接访时明确责任单位，从2012年以来，恩施市信访工作领导小组研究确定，并形成制度规定，在市领导接访过程中，市司法局安排律师事务所落实专人参与领导接访陪访，就信访诉求进行相关法律法规宣传解释，确保其诉求依法依规反映。

二是各乡镇聘请律师坐班，参与接访，切实解决老百姓合理诉求。根据“四个一”的工作要求，各乡镇办律师顾问团都安排专职律师或法律服务者坐班，与信访办一起办公，对来访的信访事项，只要涉及法律法规的相关内容，就由律师进行解释，明确其诉求是否合理，反映渠道是否正确，为信访人开出明确处方，避免信访人走冤枉路。例如龙凤镇律师参与接访达80余次，出具意见书18件，导入诉讼渠道5件。

三、从切实消化信访积案、有效解决老百姓合理诉求切入，推进“律师进疑难信访案件”

为有效处理涉法涉诉和其他重大疑难信访问题，促进社会和谐稳定，进一步畅通群众诉求表达渠道，充分发挥律师顾问团的作用，提高信访人的法律意识，引导信访人依法理性表达诉求。

一是加强组织保障。从2013年，经司法局考核推荐，市委市政府聘请组建市人民政府律师顾问团、市处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团，分别为市委市政府的发展和稳定当法律参谋。同时出台《引入“第三方”处理涉法涉诉和其他重大疑难信访问题的实施意见（试行）》，形成强有力的组织保障。

二是加强经费保障。律师顾问团不仅要参与信访问题的处理，研究信访事项，出具法律意见书，还要参与市政府相关会议，为领导当好法律参谋、提供法律依据，这样必然要影响他们的正常业务工作。为此，市政府每年预算专项经费，采用以奖代补的形成保证其正常工作。

三是加强法律援助创新。对符合条件的指派或者选派律师提供法律援助。对部分符合条件者，由乡镇办出经费，由信访人自己聘请律师进行依法维权。

四、几点体会

一是群众法治意识得到提高。通过全面普法活动的开展，特别是每年的法治宣传月活动，“律师进村，法律便民”，群众的法治意识得到明显提高。遇事找律师、咨询律师的氛围逐渐形成。近几年起诉政府的案件达10余起。无民转刑案件的发生，没有发生极端恶性事件，群众都较理性反映诉求。

二是干部行政行为得到规范。恩施市通过开展普遍建立法律顾问制度以来，各级各部门的行政行为得到进一步规范。律师列席参加政府部门的重要会议，为政府出台政策及相关文件提供法律支撑，做到有法可依。规范领导干部的个人决策行为，新决策在民主集中的基础上，也仍要征求法律顾问的意见，做到有法必依。在干部中逐渐形成“法定授权必须为、法无授权不可为”依法执政、依法行政理念。

三是部分信访积案得到化解。市委市政府领导高度重视信访积案化解工作。恩施州交办的43批重大集体访，市委书记向前进主持召开3次专题会研究，律师顾问团成员全程参与，对每个案件都提出意见或建议，致使应该进入司法程序解决的7件积案导入司法程序。部分信访老户在律师深度介入下，依法得到解决或者引入诉讼途径。如龙凤坝镇武某信访积案；小渡船中大御城、南天新居信访积案；舞阳办事处郑某、卢某信访案。去年7月，恩施市崔家坝镇天然气管道因暴雨山体滑坡造成断裂爆炸，造成2死多伤，受影响50余户，直接损失几千万元，在处理过程中，律师在第一时间介入，有效的规范核灾、赔偿秩序。

四是违法信访行为得到规范。为进一步规范信访秩序，规范信访人的信访行为，让信访人依法理性反映诉求。

 

（作者单位：恩施市信访局）