应美国洛杉矶郡议会和加拿大不列颠哥伦比亚省政府的邀请，经省领导批准，2015年3月26日至4月2日，湖北省信访工作友好交流访问团一行5人，赴美国和加拿大进行了为期8天的考察访问。这次考察访问时间不长，但准备充分，安排紧凑，针对性强，求实务实。大家普遍感到开阔了眼界，加强了交流，受到了启发。既宣传了我国的信访制度，同时也对美加两国公民申诉制度有所了解，取得了预期的效果。
　　一、考察访问的基本情况
　　这次湖北省信访工作友好交流访问团由省信访局副局长王昌友带队，武汉、荆州、神农架林区和省信访局接访处相关同志一行5人组成。出访前，考察团成员认真学习我国的信访制度，认真思考需要考察了解的相关内容，认真查阅相关资料。考察期间，先后访问了美国新泽西州新泽西市议会、洛杉矶郡政府和加拿大不列颠哥伦比亚省申诉专员办公室，共进行了三次公务活动。
　　在新泽西市议会，尹汝泰（Michael Yun）议员热情接待了我们，并向我们介绍了新泽西市在处理公民投诉方面的一些做法。新泽西州共有550个市，其中新泽西市2010年常驻人口24万人，加上流动人口约30万人。市长办公室下设处理公民投诉的专门办公室，简称RRC，每周受理公民投诉约20—25件，主要是市民对市政建设和环境保护方面的意见建议以及对市政官员行政行为的投诉。市民可通过电话、电子邮件或直接到议会向议员反映情况。每个议员负责一定区域内的公民投诉，同时每月到相应区下访2次，收集公民意见建议。通常情况下，市议会和市长每周都会听取议员对市民反映情况的汇报，并责成相关部门和官员提出处理意见，认真回应市民诉求。
　　在洛杉矶郡政府，郡政府官员以幻灯片的方式向我们详细介绍了洛杉矶的基本情况。洛杉矶（Los Angeless）是美国加利福尼亚州最大城市，是通向全美最大的消费市场窗口，是全球文化、科技、媒体、经济、国际贸易中心城市之一。整个大洛杉矶地区人口1806万人，科研机构众多，文化产业发达，跨国公司云集，贸易物流交通发达，高等教育实力雄厚，享有“娱乐之都”、“设计之都”、“科技之都”和“名人之都”的美誉。洛杉矶郡政府及部门共有约3万多名政府雇员（包括警察），公民投诉主要方式是写信、打电话或发电子邮件。
　　在加拿大不列颠哥伦比亚省申诉专员办公室，其主要负责人戴维（David）先生为接待我们这次来访作了精心的准备，不仅带我们参观申诉专员办公室设置的专门接待来访投诉的接谈室，而且以PPT课件的形式向我们详细介绍了加拿大申诉专员制度。据戴维先生介绍，加拿大申诉专员制度的主要特点是公正性、独立性、权威性和保密性。议会、政府和法院在协调社会关系、处理公民诉求、调处矛盾纠纷中各司其职、各负其责、互相补充。联邦、省级和市级政府都设有相应的申诉专员办公室，我们所访问的不列颠省申诉专员办公室只负责该省及所辖市的公民申诉，对于跨省的公民申诉一般不负责受理和处理。戴维先生介绍，公民更多地是通过电话或书面投诉方式表达诉求，也有极少数选择走访方式反映，该申诉专员办公室大楼设有2个接待窗口，负责做好接谈、受理和解释工作。据统计，不列颠哥伦比亚省申诉专员办公室每年受理公民诉求约8000余件，经筛选、初评和甄别，进入立案和调查程序的约1700件。按照诉求类型来分，反映政府部门工作的约占55%，反映儿童权益保护的约占14%，反映交通问题的约占11%。申诉专员办公室设相关调查部门3个，每个部门1名负责人，5名工作人员。此外还有3名工作人员专门负责对外发布相关信息，如办理情况和办理结果。每年年终，申诉办公室会对公民投诉情况进行分析，形成一个综合报告，提交省议会，并向社会公开。同时，申诉专员办公室还十分注重对工作人员进行定期培训，以提高他们的工作能力。对公民投诉问题的处理一般有以下几种情况：获得利益补偿、公开道歉、改进工作、完善相关政策、报销有关费用等。
　　二、北美公民申诉制度及特点
　　（一）美国的公民申诉制度
　　美国是一个联邦制国家，其政权组织形式为总统制，实行三权分立与制衡相结合的政治制度。不论是以国会为代表的立法系统、以总统为代表的行政系统，还是以最高法院为代表的司法系统都各司其职，在处理公民诉求中发挥各自独特的作用。一般情况下，美国公民可根据自己的意愿，选择不同的投诉途径和受理对象，分别向这三大系统提出申诉请求。
　　1．美国公民投诉的主要渠道
　　美国公民投诉的主要渠道包括：⑴向议员投诉。美国的议员均由选民选举产生，并对选民负责。因此，向议员反映意见、提出诉求，是除司法途径外美国公民投诉的主要方式。每位议员都有专门的办公室和工作人员负责处理选民投诉。⑵向行政机构投诉。美国政府分为联邦政府、州政府和地方政府三级，各级政府拥有较大的自主权。因此各级行政部门内设的受理公民诉求的机构名称也不尽相同。⑶提起诉讼。美国联邦和州各有一套司法系统和管辖范围。联邦法院分为地区法院、巡回上诉法院和最高法院三级。各州拥有独立的司法主权，有自己的法律，司法机构一般分为地方法院、上诉法院和州最高法院三级。美国宪法保护每位公民的上诉权力，法律明文规定民事案件设有追诉期，不受时间限制。由于美国的这种司法制度，诉讼已成为美国公民投诉的主要方式，几乎任何事情都可以诉诸法律。在美国，大部分投诉通过司法救济途径都能得到解决，向议员或行政部门的投诉所占比例相对较小。
　　2．美国公民投诉的运行模式
　　在美国，受理和处理公民诉求的具体模式有：⑴在市长办公室下设立市民服务办公室。这种方式是美国地方政府受理公民诉求的主要渠道。市民可以通过电话、电子邮件、走访等任何形式提出，市民服务办公室接到投诉后，以市长办公室的名义与有关部门或社会团体、中介组织联系，协调解决公民反映的问题。市民服务办公室的网站和电话全部向社会公开，工作人员受理投诉请求后，一般48小时内便会作出回复。如果是走访投诉，当即便予以回复。⑵“311”市民服务热线，其主要职责是受理交办公民诉求，并转交给相关部门处理，同时跟踪和反馈处理结果，定期或不定期向市长和议会作出书面报告，对相关部门的工作提出建议。受理内容绝大部分是水电交通等市民日常生活中遇到的问题，类似国内一些城市的“市民热线”。“311”市民热线整合电话和网上投诉为一个总体平台，其工作人员纳入国家公务员序列，工作经费一般由政府财政支付。⑶民政监察官制度。民政监察官作为当今美国保护公民合法权益的组织，通过对公民投诉进行中立和独立的调查，为公民提供一条便捷的救济途径。该机构由议会批准设立，只在部分州有设立。民政监察官必须坚持独立、公开、保密以及制度完整的原则开展工作，具体工作程序包括：详细登记投诉内容、回复转办投诉事项、开展独立调查活动、起草工作报告。⑷监察长制度。监察长办公室隶属于政府部门，主要由监察、调查、分析三个机构组成，监察长直接向所在行政机关负责人负责，独立行使职权，不受任何干扰。
　　3．美国公民投诉的主要特点
　　美国在受理和处理公民投诉方面主要有以下特点：⑴议员在处理公民诉求中发挥巨大作用。美国联邦和各州议会的参、众议员都是通过选举产生，替选民负责，体现选民意志。因此，议员必须把联系、服务选民摆在重要位置。公民投诉一般会先选择找议员。议员接到投诉后，会直接或指派工作人员将投诉事项转交有关部门处理。⑵政府职能划分明确，诉求受理边界清晰。联邦、州、地方三级政府职能各不相同，各有侧重，公民投诉一般会根据反映问题的类别，有针对性地向有关政府部门反映。对不合法或明显不合理以及应当通过司法途径提出的诉求事项不予受理；对不属于本级或本辖区的事一概不干涉；对少数坚持无理取闹的人员，由警方依法处理。⑶非政府组织队伍庞大，及时缓解了大量社会矛盾。美国共有180多万个非政府组织，每个社会成员都是一个或多个非政府组织的成员，在规范组织成员行为、调解内部关系、协调利益关系、缓和矛盾冲突等方面发挥着重要作用。⑷充分利用网络手段，服务高效、快捷。各级政府门户网站上都设有专门的投诉栏目，方便市民投诉。政府各部门对公民投诉必须做到每诉必复，对一些咨询类的投诉，系统会按固定格式自动回复，系统还能对投诉进行分类统计汇总。⑸信息查询公开透明，有效减少盲目投诉。政府注重信息公开，所有公共服务市民全部可以上网查询，对公民投诉的受理、办理过程也全部公开。
　　（二）加拿大公民申诉专员制度
　　加拿大属英联邦国家，其政权组织形式为总理制。在公民申诉制度方面更多地学习借鉴了英国的申诉专员制度。由议会设立申诉专员，其职责是调查和救济那些受中央政府“弊政造成的不正义”侵害的公民个人与团体的投诉。有专门的申诉专员办公室，有完整规范的工作机制，有多元的诉求反映渠道。申诉专员办公室负责对提交给申诉专员的公民投诉进行审查，约见涉案的政府部门或公共事业部门的相关人员并与之交流，收集相关证据，形成调查报告，提出具体处理意见和建议。公民除向申诉专员投诉外，还可以向所在选区的议员、中央或地方政府相应工作机构以及工会、慈善、社区、宗教等非政府组织投诉。
　　加拿大没有专门的行政监察部门，但在联邦和省议会系统中设有议会行政申诉专员，是监督行政机关人员是否依法公正履行职责的专门机构，其职责是受理由于行政管理不善造成控告、申诉人不公平待遇而对有关部门进行调查了解情况，审查导致控告人和申诉人控告申诉的原委，分析其理由是否成立。如果行政机构及其工作人员存在工作失误，有权提出建议意见或批评，必要时可以向法院起诉或提请主管机关处分。
　　加拿大议会申诉专员制度类似于英国公民申诉制度，其主要特点：1．对公民诉求实行分级分类处理，体现权威性、协商性和专业性。申诉专员主要负责对政府决策和公共管理方面申诉的处理，体现权威性。对民事主体申诉和一些特定行业申诉的处理，则更多地是由专门委员会和行业性申诉专员负责，体现专业性。2．处理公民申诉工作流程规范，体现在受理边界清晰，办理认真规范，合理诉求解决到位，办理信息公开透明，社会和公众监督到位。3．议员在处理公民申诉中发挥重要作用，公民关于公共事务方面的投诉须先向议员反映，只有议员认为有必要时才转交申诉专员进行调查处理，议员在公民申诉中发挥着“过滤器”的作用。
　　（三）美国、加拿大两国公民申诉制度比较分析
　　美国和加拿大同属联邦制国家，市场经济高度发达，社会组织比较完善，公民法律意识比较强，法治在国家治理体系中发挥主导作用。在公民申诉制度方面，两国有许多相同之处。一是法治环境相同。两国实施公民申诉制度均有良好的法治环境，不仅政府、议会依法办事，而且公民遇事找法、依法维权，自觉遵守法律，维护法制尊严，基本上没有“以闹求决”的现象。二是处理方式相同。两国处理公民申诉的方式均是分级分类处理，体现了处理结果的权威性、协商性、专业性。三是议员独立性强。议员在处理公民申诉时，既不代表政府，也不代表公民，而是站在一个中立公正的立场，并且有很大的调查权。四是申诉的主要方式相同，即向议员投诉，向各级行业协会、商会投诉，向政府机构投诉，提起诉讼等。五是申诉的主要渠道相同，都是以书信、电话、电子邮件等方式为主，公民走访申诉较少。六是申诉的程序相同。北美公民除向法院提起诉讼外，归纳起来，一般经过以下五个步骤，即投诉、受理、调查处理、答复处理意见、诉讼等。七是处理结果权威性强。公民申诉按照有关程序调查处理完后，处理结果必须得到执行，公民不服只能通过司法程序提起诉讼。
　　三、北美公民申诉制度对我们的启示和建议
　　美国和加拿大都是西方发达国家，与我国比较，基本国情不同，社会制度不同，公民整体素质不同，在处理公民诉求方面差别较大。通过考察，我们认为，北美虽然没有正式的信访制度，也没有设立全国性的信访工作机构，但都十分重视公民的各种诉求和意见建议，都有便捷高效的诉求反映渠道，都有相对独立实用高效的处理机制。美、加两国在处理公民申诉中的一些做法和经验，值得我们学习和借鉴。
　　（一）要增强对我国信访制度的自信
　　信访制度在中国由来已久，中国古代的纳谏制度、诉讼制度和监察制度都与当今的信访制度类似。诞生于革命战争时期的信访制度，在新中国成立后成为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，是中国共产党和人民政府联系群众的桥梁和纽带，是各级领导干部倾听取群众呼声、了解群众疾苦的重要渠道，是党的群众工作的重要组成部分。信访制度的确立为服务党和国家的中心工作，促进国家经济建设、改革发展和社会和谐稳定等发挥了重要作用。特别是改革开放以来，中央和各级党委政府就加强信访工作制订了一系列政策法规和制度规定，信访工作理念不断创新，体制机制不断完善，工作责任不断强化，队伍建设不断加强，为扩大公民有序政治参与、为各级领导了解和掌握社情民意，为维护群众合法权益，为促进社会和谐稳定发挥了重要作用。我们要充分认识信访工作在全面建成小康社会伟大征程中的重大意义，始终增强理论自信、道路自信、制度自信，学习好、宣传好、实践好、发展好具有中国特色的信访制度。
　　（二）要坚定不移地推进信访法治化
　　法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，是国家治理能力现代化的重要标志。党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调指出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。四中全会特别强调把信访纳入法治化轨道，保障群众合理合法诉求依照法律规定和程序，就能得到合理合法的解决。美国和加拿大等西方发达国家都赋予法律至高无上的权威，法律体系完备，公民法律意识很强，整个社会秩序主要依靠法治来维护，诉讼是公民维护自身权利的首选。当前，我国社会处于深刻变革时期，改革深入推进，利益关系深刻调整，社会矛盾多发高发，社会成员法律意识普遍不强，加上封建思想的残留，信访不信法，信上不信下，大闹大解决，小闹小解决以及法不责众的思想不同程度存在，信访群众不愿意也不善于用法律手段维护自己的合法权益，导致大量社会矛盾涌入信访渠道。我们一定要按照中央和省委、省政府的部署要求，坚定不移地推进信访法治化，厘清信访职责边界，完善涉法涉诉信访处理机制，引导信访群众更多地通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决问题。
　　（三）要强化主体责任形成齐抓共管合力
　　从美加两国的情况来看，一方面公民申诉的受理边界清晰，办理及时规范，使大量问题在地方得到了解决，避免了矛盾上行。另一方面，非政府组织、社会力量在调解矛盾纠纷、协调利益冲突等方面发挥着重要作用。推而广之，我们在做信访工作时也应从这两个方面着手，既强化主体责任放，进一步压实地方和部门受理、解决信访问题的责任，使大量矛盾在基层得到及时就地的解决。同时，还要动员更多的社会力量参与到群众信访事项的处理过程中来。正所谓从群众中来，到群众中去。诸如工青妇等组织、各种行业协会、村（居）委会、企事业单位的职工代表大会、社联、文联、科协，党代会的代表、人大代表、政协委员和其他各条战线的知名人士、有威望的长者等等。这些组织和个人，有时比国家机关工作人员更能及时发现问题，更容易接近、说服当事人。发挥好这些社会力量的作用，在处理用法律或政策手段难以解决的信访问题时，往往能收到事半功倍的效果。社会力量参与信访工作，是新时期信访工作的重要创新，更是我国现实国情的本质要求。我们要通过思想动员、组织动员、工作动员等各种方式，使更多的社会力量参与到信访工作中来，采取更加灵活的方式，变刚性调处为柔性、弹性调处，变一元调处为多元调处，构建社会力量参与信访工作的新格局。
　　（四）要进一步树立信访工作的权威
　　我国的信访工作机构在维护群众合法权益方面普遍存在调查难、协调难、落实难等问题，究其原因，在于信访工作机构的权威性还有待提高。从考察情况来看，美、加两国公民申诉处理结果的权威性不仅来自于法律的赋予，还来自于处理的公平公正以及申诉制度在改进工作方面产生的积极作用。为此，我们在大力推进信访工作法治化、健全完善相应的法规制度的同时，还应着力从以下三个方面提高信访工作的权威：一是严格规范信访基础业务工作。基础业务工作的规范是树立信访工作权威的基础。我们要以《信访条例》为基本遵循，结合工作实际，制定切实可行的业务工作规范，严格落实受理、转送、办理、送达、录入、督查督办等各环节规定动作，确保各项工作经得起检查。二是大力推行“阳光信访”。信访事项办理过程的公开透明是树立信访工作权威的保障。要对照“可查询、可跟踪、可督办、可评价”的要求，把办信、接访、网上信访、复查复核、督查督办等工作流程全部在网上流转，形成倒逼机制，推动有权处理部门依法按政策按程序处理信访事项。三是加强对社情民意的分析研判。要充分发挥信访渠道社情民意“晴雨表”的作用，及时反映社会难点、热点、焦点问题，及时收集群众反映迫切、比较集中的意见建议，及时发现政策落实不到位、执行有偏差以及政策缺失等问题，及时主动向党委、政府提出加强和改善民生政策、推动社会风险评估、纠正行政执法过错等方面的意见建议，将信访社情民意纳入党委、政府的决策程序，为党委和政府当好参谋助手。